La politica migratoria dell'Unione Europea - Jean Lambert, deputata al Parlamento europeo

Dicembre 2007

In passato, la politica dell’Unione Europea in materia di asilo e immigrazione è stata caratterizzata dall’immagine della “fortezza Europa”, ovvero come rendere l’accesso al territorio europeo il più arduo possibile per coloro che vivono al di fuori dell’Europa. Gli Stati membri hanno opposto una certa resistenza ai tentativi di elaborare dei criteri comuni per facilitare l’ingresso dei migranti per ragioni economiche, ed i politici di estrema destra così come i media, hanno distorto i termini del dibattito.

Se questa tendenza tuttora permane ed è riflessa nell’evoluzione degli accordi di riammissione dei migranti e nella pressione cui sono sottoposti i paesi confinanti affinchè rafforzino i controlli alle proprie frontiere, si assiste tuttavia ad un cambiamento significativo nella retorica e nella politica della Commissione e del Parlamento; resta da vedere quale sarà la risposta del Consiglio.

La migrazione è oramai riconosciuta quale fenomeno complesso dalle molteplici sfaccettature, che tocca tutti i Paesi e tutti i livelli di professionalità, che riguarda tanto gli uomini quanto le donne. A poco a poco, le immagini che abbiamo dei migranti hanno iniziato ad essere varie e differenti da quella tipica, ad esempio, del giovane africano sfinito e abbandonato su una spiaggia, o da qualsiasi altra immagine sia stata predominante nella coscienza nazionale.

I rapporti sulla migrazione presentati dal Parlamento europeo hanno riconosciuto la necessità dei lavoratori migranti in un’Europa che sta invecchiando, il contributo positivo che essi apportano alle nostre società e la necessità di una strategia efficace per un’integrazione bidirezionale.

I primi passi di una vera e propria politica sulla migrazione
La Commissione ha inteso affrontare la questione dell’ingresso dei lavoratori migranti attraverso un approccio progressivo e settoriale, e ciò allo scopo di sviluppare un’autentica politica sulla migrazione per il futuro. La prima proposta in questo contesto consiste in una direttiva riguardante l’ingresso dei migranti altamente qualificati – la famosa “carta blu” – che grazie alla riduzione del numero di barriere che ostacolano l’accesso allo spazio europeo, mira a rendere l’Unione Europea una destinazione più attraente. Tuttavia, molti tra noi nutrono seri dubbi sulla reale efficacia di proposte circoscritte, volte ad attirare una categoria di lavoratori già fortemente mobile. I lavoratori stagionali saranno il prossimo gruppo ad essere considerato, probabilmente tramite una proposta che riconosca una priorità di re-ingresso per coloro che partono alla fine del loro periodo di lavoro. I trasferimenti nell’ambito delle compagnie internazionali sono ugualmente compresi nel piano di lavoro della Commissione e questo permetterà di definire il loro trattamento alla luce del GATS(1) sulla libera circolazione dei prestatori di servizi che sono tra i lavoratori migranti più qualificati e meglio pagati presenti sul mercato; ciò contribuirà anche a definire ulteriormente il significato del termine “migrante”. Sarà tuttavia necessario attendere ancora per una proposta più ampia, che prenda in considerazione i migranti in possesso di altri livelli di competenza che rappresentano probabilmente la categoria più estesa.

Altre aree di intervento, riguardanti ad esempio la domanda di mano d’opera, fattore di spinta predominante della migrazione, sono ugualmente prese in considerazione. Sul tavolo c’è una proposta di direttiva che intende colpire chi assume lavoratori (impropriamente definiti) illegali e che prevede sanzioni severe per i trasgressori recidivi che sfruttino tali lavoratori. Ci si interroga tuttavia sulla necessità di nuove sanzioni contro lo sfruttamento, dal momento che quest’ultimo è già considerato illegale. La Direzione generale Lavoro, Affari Sociali e Pari Opportunità(2) ha inoltre pubblicato una Comunicazione sul lavoro sommerso. Queste due proposte hanno contribuito ad evidenziare i regimi di controllo inefficaci di alcuni Stati membri che hanno favorito lo sviluppo di un mercato del lavoro clandestino, spesso caratterizzato da condizioni di vero e proprio sfruttamento; questo mercato si è potuto sviluppare a causa della scarsa consapevolezza, da parte degli stessi lavoratori coinvolti, dei propri diritti o della loro impossibilità ad accedere a tali diritti. La circostanza che i cittadini dei nuovi Paesi membri dell’Unione Europea abbiano loro stessi sofferto condizioni di lavoro terribili simili alla schiavitù, ha contribuito a far conoscere all’opinione pubblica la situazione reale di molti cittadini dei Paesi terzi, in particolar modo di coloro che si trovano in situazione irregolare. Un messaggio chiave diffuso durante questo anno europeo delle Pari Opportunità è stato “Conosci i tuoi diritti” ed in più di un Paese le organizzazioni sindacali hanno giocato un ruolo molto importante nel coinvolgere i lavoratori migranti.

La crescente collaborazione tra i dipartimenti della Commissione che si occupano di Giustizia e Affari Interni e di Occupazione e Affari Sociali, rappresenta, a mio parere, uno sviluppo di buon auspicio. Indica uno spostamento di percezione nel considerare i migranti come parte della società e un’attenzione nei confronti dei loro diritti. La legislazione dell’Unione Europea già riconosce che non vi debba essere alcuna discriminazione fondata su razza o etnia sia sul luogo di lavoro, sia nell’accesso a beni e servizi. L’esclusione sociale che molti migranti vivono è stata anch’essa riconosciuta nei piani di azione delineati a livello nazionale in base al “metodo di coordinamento aperto”: sarebbe interessante conoscere le modalità con le quali i migranti sono rappresentati e consultati nell’ambito di questa procedura. Il Programma EQUAL(3) ha permesso di raccogliere molti risultati eccellenti sui modi attraverso i quali coinvolgere direttamente le persone nei progetti e nei servizi indirizzati ai loro bisogni. È essenziale cercare di non disperdere tutti questi risultati acquisiti alla conclusione del programma EQUAL. Anche i risultati raggiunti al termine dell’Anno della Mobilità (2006) e dell’Anno delle Pari Opportunità per Tutti (2007) dovrebbero essere costruttivamente utilizzati in riferimento ai migranti.

FRONTEX sicurezza e controllo delle frontiere
Nel corso di questo ultimo anno il ruolo di FRONTEX(4) è stato rimesso in discussione specialmente per ciò che attiene la questione dei soccorsi in mare. Il Parlamento europeo è rimasto fortemente impressionato dalle immagini dei migranti aggrappati alla gabbie di un’imbarcazione per la pesca del tonno, mentre nel frattempo si continuava a discutere su quale fosse il paese responsabile per la loro sorte. Non è ancora stato raggiunto un accordo comune su come procedere una volta che le persone siano state soccorse: non vi sono dubbi che debbano essere salvate. Gli Stati Membri non hanno rispettato l’impegno di assicurare risorse per FRONTEX, così come non hanno rispettato l’impegno di fornire delle imbarcazioni di ispezione per la pesca ai paesi dell’Africa Occidentale che vedono la propria industria ittica impoverirsi - ci si chiede poi perchè le persone non siano in grado di soppravvivere e decidano di emigrare. Non vi è tuttora una reale trasparenza su quello che deve essere il ruolo di FRONTEX.
Alcune questioni sono sorte in riferimento all’efficacia del Regolamento Dublino II - riguardante i criteri di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo - specialmente per alcuni paesi, come ad esempio Malta che si trova a dover gestire un numero considerevole di migranti e non dispone dei mezzi appropriati per assicurare loro la protezione necessaria. Vari parlamentari europei hanno da sempre esposto riserve sulla reale efficacia di questo Regolamento.

Progetti pilota nei paesi di origine
Attualmente vi sono dei progetti pilota in alcuni paesi di origine, Mali e Ucraina, che hanno l’obiettivo di informare i migranti sulla realtà delle condizioni di vita in Unione Europea e che offrono dei programmi di formazione in partnership con alcune compagnie affinchè le persone che emigrano siano in possesso delle qualifiche e dei documenti necessari per un loro inserimento. Rimane ancora da risolvere la questione del riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche per molti cittadini di paesi terzi. La Commissione è inoltre stata coinvolta in campagne di sensibilizzazione in alcuni paesi, come ad esempio la Nigeria, volte a dissuadere le persone dal tentare di entrare Europa in modo irregolare, sottolineando le difficoltà di un cammino certamente non lastricato d’oro.

La direttiva sui rimpatri: primo atto rilevante di codecisione
Sul tavolo in discussione vi è anche attualmente la direttiva sui rimpatri che rappresenta il primo atto rilevante in tema di migrazione e asilo del Parlamento europeo – secondo l’iter della codecisione - e il cui dibattito si sta rivelando assai complesso, come è facile immaginare. L’intento di questo atto è quello di fornire una procedura chiara, anche in riferimento ai diritti degli individui, nel caso in cui si renda necessario il rimpatrio obbligatorio. Sono molti gli Stati che applicano misure detentive, alcuni paesi per periodi non definiti, mentre altri hanno modificato le proprie leggi per mantenere la detenzione entro i limiti legali. Il Parlamento sta cercando di tracciare una procedura che si collochi tra l’ipotesi ideale di un rimpatrio volontario, senza alcuna misura restrittiva della libertà e senza alcun divieto di re-ingresso e la necessità reale di porre dei limiti e di assicurare un effettivo rispetto delle persone coinvolte in quella che è la prassi attuale.

In ogni caso il crescente utilizzo dello strumento della codecisione nel campo delle politiche migratorie permette quantomeno di offrire maggiori opportunità di raccogliere i contributi provenienti dalle organizzazioni e dagli individui che possiedono in questo ambito una reale esperienza anzichè lasciare il compito completamente nelle mani dei soli governi. L’Unione Europea è infine giunta alla consapevolezza del fatto che la migrazione è una realtà, un fenomeno di dimensioni globali del quale sono parte anche i cittadini europei stessi. I lavoratori migranti, di ogni qualifica, sono una necessità economica ed è quantomai opportuno affrontare le molteplici questioni che la migrazione pone – non soltanto l’aspetto del controllo dei confini. La sfida consiste nel verificare se siamo in grado di affrontare tutti questi aspetti conservando la consapevolezza che i migranti sono persone e non soltanto ingranaggi di una macchina economica. È necessario considerare la dimensione sociale e il modo in cui la popolazione migrante interagisce con quella locale affinchè la migrazione possa avere risultati il più possibile positivi: come assicurare un’uguaglianza di diritti la più estesa possibile e garantire tali diritti a tutti coloro che risiedono nell’Unione Europea? Dovremo essere inoltre coraggiosi abbastanza da analizzare il modo con cui le politiche dell’Unione Europea relative al commercio, all’energia e all’agricoltura, ad esempio, producono conseguenze sullo sviluppo di altre regioni del mondo. La migrazione dovrebbe essere una questione di scelta e non di necessità.

* Jean Lambert è una dei nove parlamentari europei in rappresentanza del Regno Unito e una dei due rappresentanti del Partito dei Verdi britannico al Parlamento Europeo. È la Vice Presidente dell'Intergruppo contro il razzismo al Parlamento Europeo.

(1) L’ Accordo generale sul commercio di servizi (General Agreement on Trade in Services, GATS) è uno dei testi chiave del sistema degli accordi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (World Trade Organization, WTO). All’interno di questo accordo, il Mode 4 si occupa, in particolare, dei trasferimenti temporanei degli individui in qualità di prestatori di servizi.

(2) La Direzione generale Lavoro, Affari Sociali e Pari opportunità della Commissione ha il compito di contribuire allo sviluppo di un modello sociale europeo moderno, innovatore e durevole, tramite la creazione di posti di lavoro migliori e più numerosi in una società fondata sull’inclusione e sulle pari opportunità.

(3) Finanziato attraverso il Fondo Sociale Europeo (ESF, European Social Fund), il programma EQUAL, che terminerà nel 2008, è in corso di realizzazione tra e nei paesi dell’Unione Europea. L’obiettivo di questo programma è di promuovere un modello migliore di vita lavorativa attraverso la lotta alla discriminazione e all’esclusione fondate su genere, origine razziale o etnica, religione o credo, disabilità, età o orientamento sessuale.

(4) Questa agenzia dell’Unione Europea ha sede a Varsavia. È un organismo indipendente che ha il compito di coordinare la collaborazione operativa tra gli Stati membri nel campo della sicurezza delle frontiere.